INTRODUCCIÓN

Los programas de transferencias condicionadas en efectivo constituyen un mecanismo de protección social que suscita cada vez mayor interés en el marco de las estrategias de lucha contra la pobreza y los compromisos asumidos para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Este tipo de programas busca incrementar las capacidades de los sectores más pobres para prevenir, enfrentar y recuperarse de shocks adversos, con el fin de reducir las vulnerabilidades y riesgos que dificultan salir de la situación de pobreza.

Las transferencias en efectivo, implementadas particularmente en Latinoamérica, combinan objetivos de corto plazo mediante un apoyo de ingreso a los hogares por debajo de la línea de pobreza, con objetivos de largo plazo orientados a promover la acumulación de capital humano y contribuir a romper el círculo intergeneracional de transmisión de la pobreza. Se aborda, de esta manera, las dificultades que enfrentan los hogares para cubrir los costos directos y los altos costos de oportunidad que supone el uso de servicios, así como los problemas de acceso y la falta de incentivos para la inversión en niños y niñas.

El diseño de los programas de transferencias en efectivo permite afrontar muchos de los aspectos críticos de los programas tradicionales de asistencia social, a través de mecanismos de focalización de los hogares en situación de mayor vulnerabilidad económica y social, temporalidad del subsidio y mecanismos claros de entrada y salida, menores costos administrativos y de operación, sistemas de recolección de información para el monitoreo de condicionalidades, y el uso de evaluaciones de impacto. La experiencia de los programas en México, Brasil, Colombia y Nicaragua muestra logros importantes en términos del incremento en las tasas de matrícula y asistencia escolar, así como una mejora en el uso de servicios de salud preventiva y un aumento en los niveles de consumo en el hogar.

Siguiendo el ejemplo de otros países en la región, el Perú lanzó en septiembre de 2005 el primer programa para el país de transferencias condicionadas en efectivo, Juntos. Al estar centrado en niños y niñas, el programa aborda específicamente los efectos de la pobreza en la población infantil, promoviendo la inversión de las familias en la niñez. A pesar de los temores iniciales, el programa ha logrado ganar legitimidad, debido a su eficiencia como instrumento de política social, el énfasis puesto en la corresponsabilidad entre el Estado y la población sobre sus resultados, y el hecho de que permite llegar a los sectores en extrema pobreza. La investigación realizada por Niños del Milenio entre agosto del 2006 y enero del 2007 en dos comunidades de Ayacucho ha identificado cambios en los patrones de consumo, el uso de servicios y la dinámica de los hogares y las comunidades, así como algunos nudos críticos en la implementación del programa. Si bien el diseño del estudio no permite generalizar los resultados, sí es posible establecer algunas tendencias y señalar aspectos cuyo abordaje permitirá mejorar el impacto del programa sobre la pobreza y el bienestar infantil.

CARACTERISTICAS BÁSICAS DEL PROGRAMA

Los hogares seleccionados por el programa reciben una transferencia de dinero en efectivo de 100 soles mensuales, independientemente del tamaño de la familia, condicionada al uso de servicios de salud, nutrición, educación e identidad. El programa está focalizado en hogares en extrema pobreza con hijos menores de 14 años (incluidos viudos, viudas y apoderados) y madres gestantes. El incentivo es entregado a las madres, bajo el supuesto de su mayor responsabilidad cuando se trata de asegurar el bienestar de sus hijos. A cambio, las mujeres firman un acuerdo con el Estado por un máximo de cuatro años, que establece una serie de condicionalidades (ver cuadro N° 2), las mismas que son verificadas trimestralmente por el programa. En caso de incumplimiento, la transferencia de dinero es suspendida por tres meses, y de manera permanente si el incumplimiento persiste. Los mecanismos de entrada y salida y la duración del programa se muestran en el gráfico 1.

Cuadro 2: Condiciones del Programa Juntos
Fuente:Portal de Internet del Programa Juntos

El programa ha crecido de manera exponencial, pasando de 110 distritos ubicados en los cuatro departamentos más pobres del país (Ayacucho, Huanuco, Huancavelica y Apurímac) en el año 2005, hasta cubrir un total de 321 distritos y cinco regiones adicionales (La Libertad, Ancash, Junín, Cajamarca y Puno) en el año 2006. Según información oficial del programa¹ , a enero del 2007 se había alcanzado una cobertura de 160 mil familias, que representan el 68% de todos los hogares en pobreza extrema ubicados en el ámbito de implementación de Juntos. Para fines del 2007, se prevé una expansión a 300 mil hogares y la inclusión de las regiones de Amazonas, Loreto, Cusco, Pasco y Piura.

En octubre del 2006, el gobierno anunció que se asignaría US $ 124 millones para cubrir las metas de expansión del programa, suma que equivale al monto destinado durante los años 2005 y 2006 (US $ 40 y US $ 90 millones, respectivamente)² . Los costos operativos del programa son relativamente bajos (10%), siendo la mayor parte de recursos destinados a cubrir las transferencias en efectivo (60%), y al fortalecimiento de la oferta de servicios en las áreas de intervención de Juntos (30%).

Gráfico 1: Mecanismos de entrada y salida del programa Juntos

Fuente: Portal de Internet del Programa Juntos

MECANISMOS DE FOCALIZACIÓN

“Necesitamos con urgencia un mecanismo para identificar correctamente a las familias que están en extrema pobreza y separar a las que no lo están”

Operador del programa Juntos

El proceso de selección de beneficiarios del programa comprende tres etapas: focalización geográfica, focalización de hogares y un proceso de validación de potenciales beneficiarios en la comunidad. Los criterios utilizados para la focalización geográfica (ingresos por debajo de la línea de pobreza, Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), desnutrición infantil crónica y afectación por violencia política) han permitido identificar eficientemente los distritos de mayor pobreza. Es interesante notar que el criterio de violencia política, no considerado por otros programas de transferencias condicionadas, ha sido introducido como una forma de abordar las vulnerabilidades producto de la situación de violencia que afectó al país entre las décadas de 1980 y el 2000, y que dejó un saldo de 69,280 víctimas, 40% de las cuales se produjeron en el departamento de Ayacucho¹⁸. De manera simbólica, el programa fue lanzado en la comunidad de Chuschi, poblado donde Sendero Luminoso realizó su primer acto terrorista en la década de los ochenta. 

La segunda fase, de focalización de hogares, consiste en la aplicación de un cuestionario sociodemográfico diseñado e implementado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Sin embargo, los niveles de pobreza generalizada en los distritos donde interviene Juntos, las debilidades en la aplicación de la encuesta en las zonas de mayor dispersión geográfica -especialmente durante las etapas iniciales del programa-, y el uso de un algoritmo que no permite establecer adecuadamente la línea de corte entre pobres y no pobres, han generado casos de filtración (inclusión de familias que no debieron ser consideradas) y exclusión o sub-cobertura de familias en extrema pobreza.

“En Ayacucho, para recibir la plata nos han hecho firmar un papel.
No sé qué decía porque no se leer”

La etapa final, de validación a nivel comunal, está diseñada para corregir posibles errores en las fases anteriores, con el fin de eliminar a quienes no cumplen con los criterios de inclusión e incluir a quienes fueron erróneamente excluidos. Este proceso involucra a la comunidad en su conjunto, así como a autoridades locales, operadores de servicios de salud y educación y representantes de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP). No obstante, varios de los actores locales entrevistados señalaron no haber sido convocados a las asambleas de validación, ni tampoco miembros de la comunidad que no fueron seleccionados como beneficiarios del programa. Otra de las debilidades encontradas es que existe reticencia de los pobladores a hablar abiertamente sobre quiénes deberían ser excluidos del programa, debido a las relaciones de poder existentes en las comunidades o al temor a represalias. Esto ha llevado a la persistencia de errores en la selección, particularmente graves en el caso de familias en situación de pobreza crítica.