NUDOS CRÍTICOS DEL PROGRAMA

Intersectorialidad

El diseño institucional de Juntos contempla un enfoque de intersectorialidad, buscando evitar la falta de sinergia entre sectores que caracteriza la implementación de programas sociales en el país. El programa depende de la Presidencia del Consejo de Ministros -y no del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), como los demás programas dirigidos a la infancia-, y es manejado por un Consejo Directivo con participación sectorial y de representantes de la sociedad civil que forman parte del Acuerdo Nacional²¹. A nivel local, el enfoque de intersectorialidad se promueve a través de los Comités Técnicos Multisectoriales, responsables de la articulación entre el programa, los sectores y la MCLCP.

Aunque estas instancias han servido para realizar un intercambio de información que ha permitido abordar algunas de los problemas emergentes en el proceso de implementación del programa (intentos de politización, asistencia masiva a servicios de salud por falta de planificación, alianzas entre profesores y padres de familia para ocultar inasistencias), se evidencia una relativa ausencia de objetivos y metas comunes para asegurar un enfoque que trascienda lo sectorial, en la medida en que cada sector maneja una agenda propia.  

Una de los vacíos del programa es la ausencia de indicadores vinculados al tema de protección infantil, especialmente la violencia y abuso contra niños y niñas; según datos del MIMDES para el 2005, un 84% de madres en Ayacucho refiere que golpea a sus hijos como método de crianza²². Es posible que esta carencia se relacione con un enfoque limitado de la pobreza, vista en términos de ingresos y falta de acceso a servicios de salud, educación y nutrición, y también con la debilidad institucional del MIMDES para colocar el tema en agenda. La creación de vínculos más fuertes con los sectores de salud y educación podría contribuir a reforzar el sistema de referencias a los programas públicos de protección infantil, particularmente las Defensorías Municipales del Niño y el Adolescente (DEMUNAS). La evidencia muestra que un enfoque multisectorial permite un mejor abordaje de las múltiples dimensiones de la pobreza, y que pueden actuar en sinergia para limitar severamente el desarrollo infantil. Tal es el caso de la violencia infantil y su posible impacto en el ausentismo o rendimiento escolar, o los vínculos entre la desnutrición infantil y las posibilidades de aprendizaje de niños y niñas.

Otro de los problemas enfrentados es la ausencia de una base de datos nacional que consigne el número real de niños y niñas por grupo etáreo –necesaria para superar los graves problemas de indocumentación y exclusión- así como inconsistencias entre las bases de datos del Ministerio de Salud, Juntos y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Juntos ha generado un sistema de información utilizando códigos de barras que permite el acceso directo a la información de cada beneficiario del programa (madres e hijos), con el fin de facilitar el sistema de monitoreo y evaluación de condicionalidades. Este sistema tiene el potencial de sintetizar información relacionada a otros programas sociales que carecen en la actualidad de un adecuado registro de beneficiarios. En este sentido, una de las tareas urgentes en el marco de una mayor articulación intersectorial, será el desarrollo de un sistema de información unificado y eficiente, funcional a las necesidades de los diversos sectores y que permita evitar los problemas de duplicidad y exclusión de los programas sociales. Adicionalmente, la información generada por Juntos debería estar a disposición de las autoridades locales, con el fin de contribuir al establecimiento de prioridades en el tema de atención de las necesidades de la infancia.

Calidad de la oferta de servicios

La implementación de Juntos ha significado un incremento exponencial de la demanda de servicios. Existe un reconocimiento general de que los sectores no estaban preparados para enfrentar esta mayor demanda, lo que tiene un efecto sobre la calidad de los servicios ofrecidos a las poblaciones más vulnerables.

Una de las fortalezas del programa es que resalta con claridad la falta de inversión en servicios en las áreas más pobres del país, y permite focalizar recursos para la mejora de la oferta en las zonas donde interviene Juntos. Sin embargo, las trabas burocráticas y la dinámica propia de cada sector han generado retrasos en la disponibilidad de los fondos transferidos a los sectores.  Como resultado, los trabajadores de salud reportan una mayor carga de trabajo que no ha ido acompañada de una mayor dotación de recursos humanos, insumos y medicamentos, mientras que en el caso de educación, el incremento de la matrícula agudiza la precariedad existente en términos de infraestructura, materiales y relación docente/alumnos, particularmente grave en el caso de escuelas unidocentes y multigrado.  

El programa permite crear sinergias con los objetivos de los sectores de salud y educación. En el primer caso, contribuye especialmente a ampliar la cobertura de servicios para poblaciones geográficamente dispersas y fortalecer la estrategia de promoción de la salud²³. En el segundo, la red de monitoras pedagógicas permite llegar regularmente a zonas lejanas para monitorear la asistencia escolar e, indirectamente, identificar las carencias y problemas de las escuelas rurales; contempla además mecanismos de acompañamiento a docentes en aula para afrontar los graves problemas de calidad educativa existentes. La información generada por Juntos constituye un insumo importante para orientar la inversión en servicios en el marco de la transferencia de competencias a los gobiernos regionales y locales, oportunidad que debe ser aprovechada para contribuir efectivamente a una mejor calidad de vida para los niños y niñas de las zonas de mayor pobreza en el país.

Enfoque de derechos y construcción de ciudadanía

Juntos tiene un potencial importante para modificar la tradicional relación paternalista entre los programas sociales y la población, en la medida en que se aleja de formas asistenciales de redistribución de la riqueza, tales como la entrega de alimentos a grupos con vulnerabilidades específicas. Las políticas de protección social deben contribuir con los Estados en sus esfuerzos por asegurar los derechos económicos y sociales a todos los individuos, especialmente a los sectores en mayor exclusión y vulnerabilidad –entre ellos, la infancia-, desde un enfoque de equidad y justicia social. Esto supone re-conceptualizar el acceso a servicios básicos de calidad como un tema de derechos y no como dádivas del Estado, fortaleciendo la conciencia ciudadana a la par que la corresponsabilidad de los padres en la mejora de las condiciones de vida de niños y niñas.

A pesar que el programa habla de restitución de derechos básicos –a la identidad, la educación, la salud y una nutrición adecuada-, los hallazgos del estudio muestran que este enfoque es muy poco trabajado por los operadores del programa. Las demandas del programa son vistas como tareas a ser cumplidas por mandato del personal del programa o los proveedores de servicios, y no como un balance entre deberes y derechos ciudadanos. Sólo en algunos casos, aparece en los beneficiarios la noción de reparación en compensación por los niveles de pobreza o desigualdad que enfrentan, o por haber sido víctimas de la violencia política.

Tanto beneficiarios como proveedores de servicios consideran que es necesario aplicar presión para asegurar el cumplimiento de las condicionalidades. Esta estrategia, aunque parece resultar efectiva, da como resultado una relación paternalista del Estado con la población más pobre, que se traduce en una infantilización de las mujeres. Se utiliza frecuentemente términos como “castigo”, o que las mujeres “no obedecen”, así como amenazas con informar al programa cuando éstas se resisten a adoptar determinados comportamientos, lo que promueve una actitud de sumisión que atenta contra la construcción de una conciencia ciudadana. Tal es el caso, por ejemplo, cuando se aborda temas de higiene. Aunque la insistencia de las autoridades de salud en que las mujeres mejoren su apariencia personal, la higiene de sus hijos o sus condiciones de vida domestica, tiene sin duda un efecto positivo, la forma como se transmiten los mensajes refuerza estereotipos sobre “suciedad” y “ociosidad” de las mujeres del campo.

Aunque las oportunidades de capacitación que proporciona Juntos son valoradas como posibilidades de aprendizaje y superación personal, existen también quejas de las mujeres sobre la cantidad de tiempo que representa la participación en el programa. Esto sugiere la necesidad de revisar en mayor profundidad si estas demandas son realistas y si no se está sobrecargando a las mujeres con mayor cantidad de trabajo no remunerado, tomando en cuenta que muchos de los programas sociales se basan de forma importante sobre el trabajo “voluntario” de la mujer.

En el mismo sentido, el programa ha implementado un sistema de promotores comunitarios que son parte de la población beneficiaria y que son en su mayoría mujeres (más del 90% en el caso de Vinchos). Su rol es servir de nexo entre el programa y las beneficiarias, dando charlas y promoviendo el cumplimiento de condicionalidades. A pesar del apoyo del sector salud en la capacitación, las mujeres enfrentan muchas veces dificultades para comprender los mensajes y transmitirlos a la comunidad debido a los altos niveles de analfabetismo femenino, así como una mayor carga de trabajo. Esta situación las ha llevado en algunos casos a renunciar. 

Transparencia y rendición de cuentas

La transparencia y rendición de cuentas son elementos claves para garantizar la legitimidad  del programa, fortaleciendo la relación entre el Estado y la población. La participación de la sociedad civil en la estructura institucional de Juntos, tanto a través del Consejo Directivo como del Comité de Supervisión y Transparencia (CST), contribuye a la labor de vigilancia social  del programa.  El CST está integrado por miembros de la iglesia y la sociedad civil²⁴, en estrecha coordinación con las MCLCP provinciales y distritales, y ha tenido un rol activo en identificar algunos de los problemas de implementación del programa, tales como los intentos de politización a nivel local.

Como parte de su estrategia de inserción en las comunidades, el programa tiene, además de las promotoras comunitarias, coordinadores distritales y operadores de campo responsables de promover una información fluida con la población y reforzar los mensajes para el logro de los objetivos planteados. El estudio muestra que existe en las beneficiarias un conocimiento preciso de las condicionalidades y las sanciones establecidas; es interesante notar, sin embargo, que muchas refieren desconocer el contenido del convenio que han firmado con el Estado porque no saben leer ni escribir, lo que exigiría implementar estrategias para adecuarse a esta característica de las mujeres en el ámbito rural.

Los testimonios indican que Juntos carece de una política clara para garantizar el derecho a la información sobre aspectos claves del programa, tanto entre las beneficiarias como en la comunidad más amplia.  Por ejemplo, la información sobre la duración del programa es vaga e imprecisa, la misma que resulta fundamental para que las familias planifiquen el uso del incentivo a más largo plazo o realicen inversiones que permitan mejorar sus capacidades productivas. La falta de información clara sobre los términos del convenio puede alimentar la noción de que el incentivo puede ser retirado en cualquier momento, o ser utilizado como mecanismo de presión. Los criterios de exclusión del programa, salvo algunos que resultan más evidentes, tampoco son suficientemente claros entre la población no beneficiaria.

Los hallazgos muestran también la necesidad de fortalecer los vínculos entre Juntos y las autoridades locales, que tienen un rol marginal con respecto al programa, en un contexto en que se requiere fortalecer las capacidades y autonomía de los gobiernos locales. Las autoridades locales deberían ser involucradas activamente en la identificación de los beneficiarios, así como en la implementación y seguimiento del programa, incluyendo su participación en caso de denuncias o rectificaciones necesarias (como en el caso de familias con vulnerabilidades particulares, tales como madres solteras o viudas que forman parte de unidades familiares mayores y que, como tales, no son consideradas por el programa).

La escasa relación con las autoridades locales responde a la política de silencio adoptada por el programa para evitar el riesgo de manipulación política, clientelismo o críticas que pudieran dañar su imagen en el contexto de las elecciones nacionales y regionales del 2006. Esta estrategia, si bien ha contribuido a lograr este objetivo, también ha limitado de manera importante la información a agentes externos y medios de comunicación, reduciendo el espacio para el debate público y perjudicando las necesidades de información de los diversos actores sociales.

Sostenibilidad del programa

Debido a que la transferencia en efectivo dura sólo cuatro años, es importante considerar cómo lograr que los cambios operados a nivel de los patrones de consumo y los comportamientos se mantengan a través del tiempo, e incrementar la capacidad de las familias para mejorar su calidad de vida y superar la situación de pobreza. El programa no tiene aún una propuesta clara de articulación con iniciativas de desarrollo local y generación de ingresos, que permita tender puentes con otros programas del Estado a fin de promover mejores oportunidades económicas para los sectores en mayor exclusión (empleo, acceso al crédito, asistencia técnica, entre otros). Así, aunque funcionarios y operadores del programa mencionan la necesidad de que las familias inviertan en la compra de animales menores, no se han desarrollado estrategias concretas dirigidas a promover la acumulación de capital productivo.